Jean-Christophe Fromantin, Maire de Neuilly-sur-Seine, docteur en Sciences de gestion, Christine Lavarde, Sénateur des Hauts-de-Seine, membre de la Commission des finances
Les tensions sur le budget de l’État, aggravées par le coût de la dette, impactent lourdement les marges de manœuvre des collectivités locales. Au-delà des contraintes qui leur sont imposées, l’idée émerge selon laquelle l’État serait le seul garant de l’intérêt général, tandis que les collectivités territoriales ne défendraient que leurs propres intérêts. Aujourd’hui, cette doctrine participe d’une recentralisation de la gestion des collectivités, à contre-courant des acquis de la décentralisation.
Plusieurs mécanismes témoignent d’une prise en main des collectivités par l’État. L’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est emblématique de cette dérive. Conçue en 1979, pour répondre à trois impératifs : remplacer des impôts locaux supprimés, garantir aux collectivités des ressources stables et introduire une logique d’équilibre entre territoires, la DGF est devenu un outil de péréquation qui permet à l’État de limiter ses financements aux collectivités. Plusieurs communes n’ont plus de DGF, voire des DGF négatives ; celles-ci se voient opérer un prélèvement sur leurs recettes fiscales alors que les missions qu’elles accomplissent gratuitement pour le compte de l’État explosent.
Après avoir réduit les recettes propres des collectivités en remplaçant la taxe d’habitation et la CVAE par des fractions de fiscalité nationale, l’État encadre dorénavant leurs dépenses. Cette logique a donné lieu en 2018 aux fameux « contrats de Cahors », forme inédite de tutelle de l’État sur les dépenses locales. Dans un système décentralisé normal, ce sont les élus locaux, mandatés par leurs administrés, qui décident du niveau de service public souhaitable et de la fiscalité pour le financer. Avec les contrats de Cahors, c’est l’État qui déterminait le niveau de dépenses acceptable sans que les électeurs soient consultés. La logique sous-jacente était que les collectivités dépensaient trop. Or, ce jugement appartient aux électeurs qui peuvent sanctionner leurs élus aux urnes, et non à l’État central dont la gestion laisse à désirer. Les contrats de Cahors constituent l’illustration la plus nette d’une tension permanente dans le système français : celui d’une décentralisation inachevée, où les collectivités disposent de compétences étendues mais restent financièrement dépendantes de l’État, lequel use de ce levier pour imposer ses arbitrages budgétaires à des élus qui n’en ont pas reçu mandat de leurs électeurs.
Cette recentralisation mérite d’être questionnée à trois titres : juridique, démocratique et en termes d’optimisation de la dépense publique.
Sur le plan juridique, l’approche est contestable. La Constitution consacre le principe de libre administration des collectivités, tandis que l’article 72-2, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, évoque leur autonomie financière. En pratique, ces dispositions devraient garantir le principe d’autonomie fiscale. Ce n’est plus le cas. Une part majoritaire des ressources des collectivités provient d’impôts partagés avec l’État ou de dotations. Elles disposent donc d’une autonomie fiscale limitée d’autant plus contrainte par l’inflation des normes et des dépenses obligatoires. L’article 34 de la Constitution rappelle d’ailleurs que la loi fixe l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions, ce qui limite structurellement la liberté fiscale locale. Par ailleurs, les ressources issues des transferts de l’État sont considérées comme « propres » au sens constitutionnel, alors même que les collectivités n’en maîtrisent ni l’assiette ni le taux. Le principe juridique selon lequel tout transfert de compétences doit s’accompagner d’un transfert équivalent de ressources ne garantit plus toujours une adéquation dynamique avec les charges réelles.
Sur le plan démocratique, il est nécessaire de recréer un continuum entre usagers, services publics locaux et élus. À l’origine, la fiscalité vise à financer des biens collectifs. Encore faut-il recréer de la responsabilité et permettre aux habitants de juger ce pour quoi ils paient. De ville en ville, les citoyens pouvaient mettre en regard la qualité des services publics locaux, l’action municipale et le niveau des prélèvements. C’est le fondement du consentement à l’impôt. Aujourd’hui, le système accentue l’illusion de gratuité. Le principe fondateur du no taxation without representation, au cœur de notre démocratie, s’éloigne à mesure que le contribuable est dissocié de l’électeur. Le citoyen ne dispose plus d’une réelle prise sur le niveau des prélèvements dans sa localité. Restaurer une forme de concurrence vertueuse entre collectivités permettrait de responsabiliser l’ensemble des acteurs. Les citoyens, en choisissant leur lieu de résidence, mettraient en perspective les politiques publiques et les niveaux d’imposition. Le citoyen-électeur-usager serait alors incité à s’informer davantage, tandis que les élus, conscients de cette concurrence, seraient appelés à plus de rigueur budgétaire et à une meilleure qualité de la dépense. Les agents publics eux-mêmes seraient incités à une gestion plus attentive, chaque décision ayant un impact visible sur le contribuable. Cette idée a été modélisée dès 1956 par l’économiste américain Charles Tiebout et son célèbre Voting with your feet.
En termes d’efficacité de la gestion publique, il est clairement démontré que la décentralisation participe d’une meilleure gestion. Plusieurs études établissent un lien entre décentralisation et niveau plus modéré de dépenses publiques. Les collectivités locales représentent 17,8% des dépenses publiques totales, mais seulement 0,5% du déficit public. Par conséquent, transférer davantage de compétences et relier plus étroitement l’offre de services publics à la demande locale est essentiel. Une plus grande autonomie financière renforcerait le contrôle citoyen sur l’usage des fonds publics. Or, nous avons progressivement organisé un système allant à rebours de cet objectif. Contrairement aux discours, il renforce la prépondérance de l’État, stimule la dépense publique, donne l’illusion de gratuité et, en définitive, développe une forme d’irresponsabilité budgétaire. Chacun constate les dysfonctionnements du modèle, mais tous demeurent figés, se renvoyant la responsabilité, espérant que l’ajustement viendra d’ailleurs. Dans ses travaux sur la prospérité, Acemoglu (Nobel d’économie 2024) fait un lien direct entre la décentralisation des institutions démocratiques et la prospérité d’un pays.
Ces constats plaident en faveur d’un accroissement de l’autonomie budgétaire et fiscale des collectivités. Plusieurs chantiers sont à mener pour y parvenir. Nous préconisons quatre axes d’évolution :
Le premier vise à introduire un cadre contractuel pluriannuel entre l’État et les collectivités territoriales, avec trois principes : mettre au même niveau les efforts de l’État avec ceux des collectivités, stabiliser leurs recettes sur la durée et orienter les dépenses et les investissements selon des priorités validées par chaque partie. Le deuxième axe consiste à rétablir une réelle autonomie fiscale ; nous proposons de remplacer la majeure partie des transferts de l’État par des impôts locaux dynamiques dont les collectivités maitriseraient l’assiette ou le taux. Le troisième axe vise à mettre de l’agilité dans la gestion publique. Sur le modèle du Bundesrat allemand qui donne aux Länder un réel pouvoir de décision en instaurant un droit de veto suspensif des collectivités sur les mesures législatives qui réduisent leurs marges de manœuvre ; en poursuivant la différenciation introduite dans la loi 3DS de 2022 pour permettre aux collectivités qui le souhaitent d’étendre leurs compétences. Le quatrième axe consiste à repenser les mécanismes de péréquation pour qu’ils participent davantage d’une perspective de développement et d’aménagement du territoire que d’un simple mécanisme de compensation souvent contre-productif.
Face aux tensions qui se profilent le risque d’une indexation forcée du budget des collectivités sur celui de l’État serait d’entrainer l’ensemble des acteurs locaux dans la spirale du déficit public. La force des collectivités territoriales tient à leur capacité d’investissement. Ce sont elles qui financent la plus grande part des transformations et des infrastructures dont la France a besoin. Par conséquent, il est urgent de faire un virage à 180° pour donner aux collectivités françaises la liberté d’agir et aux territoires les moyens de prospérer.